Kleine geschiedenis van de Directe Democratie

Posted by & filed under .

Door Ronald de Vries-september 2012.

medewerker Athene, Webtijdschrift voor Directe Democratie.

Oer-democratie.

De eerste vormen van directe democratie (‘kampvuur-democratie’) vinden we mogelijk al heel vroeg in de geschiedenis. Er bestonden waarschijnlijk en er bestaan in ieder geval nog stammenculturen die een vorm van face-to-face vergaderingen kennen, bijvoorbeeld: het Kung volk in de Kalahari woestijn, de Agta op de Filippijnen, de Pintupi van Australië. Zij kennen geen officiële leiderschapsfiguur en houden stamvergaderingen of dorpsraden waarbij de besluitvorming via consensus verloopt. De ideeën van alle betrokkenen kunnen worden gehoord en er wordt net zo lang beraadslaagd, tot er een zekere overeenstemming is bereikt. De idee dat er vóór de Middeleeuwen bij Duitse stammen een egalitair politiek stelsel, een soort Urdemokratie bestond, moet waarschijnlijk naar het rijk der fabelen verbannen worden.

De cultureel antropoloog David Graeber maakte kennis met de fokon’olona, de dorpsvergadering op Madagaskar, waar men ook via consensus beslist en vergelijkt die met het besluitvormingsproces van het Directe Actie Netwerk in New York:

Nadat ik twee jaar in Madagaskar had geleefd, was ik verbaasd toen ik voor de eerste keer vergaderingen bijwoonde van het Directe Actie Netwerk (DAN) in New York door hoe het er allemaal uitzag – het belangrijkste verschil was dat het DAN-proces veel formeler en explicieter was. Dat moest wel, omdat iedereen van het DAN juist aan het uitzoeken was hoe besluiten op deze manier te nemen en alles moest precies worden omschreven; terwijl in Madagaskar iedereen dit al deed vanaf dat hij had leren praten. [David Graeber, Fragments of an Anarchist Anthropology, 2004 p. 86]

Volksvergadering, Nomotheten en Volksrechtbanken in klassiek Athene.

Ruim 2500 jaar geleden ontstond in Athene de eerste democratie, die de vorm had van een directe, niet face-to-face, democratie. Vrije manlijke burgers, ook kleine boeren en dagloners (mensen met een gering inkomen) konden in een Volksvergadering (Ekklèsia) van circa 6000 aanwezigen delibereren over wetsvoorstellen en er hierna over stemmen. Omstreeks 400 v. Chr. werd het presentiegeld (circa een halve dag loon) ingevoerd. Volgens Aristoteles was dit om de teruglopende belangstelling op te vangen. De vergoedingen schijnen het juiste effect gehad te hebben, getuige de volgende dialoog in een komedie van Aristofanes:

B: Waar kom jij vandaan? C: Uit de volksvergadering. B. De zitting is alweer voorbij? C: Vanmorgen al, de toeloop was enorm: de stadspolitie kon met afzetlijnen de drukte nauwelijks aan. B: Ik was vandaag te laat en schaam me daarom diep, want nu we zitten weer een week zonder huishoudgeld. B: Hoe kwam dat? C: Ik zei het al, het liep er storm, ik heb nog nooit zo’n massa bij elkaar gezien. En allen bleekjes rond de neus, ze leken wel een zootje thuiswerklui. Nee echt waar, nog nooit was in de volksvergadering zo’n bleekschetenlegioen. Dus ving ik en vele anderen geen spie. [Aristofanes, Vrouwenvolksvergadering, (vert. Hein R. van Dolen), 393 v. Chr.]

De Volksvergadering vergaderde ongeveer 10 maal per jaar, meestal een halve dag lang. Rond 400 v. Chr.) werden naast de Volksvergadering ook nog Wetgevende Fora (Nomothètai) ingesteld waarin enkele honderden leden op basis van loting zitting hadden. Ook Volksrechtbanken (Dikasterion) die op dezelfde wijze waren samengesteld hadden een wetgevende taak bij de toetsing van wetten. Wetsvoorstellen werden voorbereid door een raad van 500 waarin gewone burgers, evenredig over de diverse stadsdelen verdeeld zitting hadden. Deze Raad had ook een aantal uitvoerende taken. Ambtenaren werden door loting aangewezen; dat gold niet voor bevelhebbers en schatkistbewaarders die door de Volksvergadering jaarlijks gekozen of herkozen werden, omdat men meende dat hiervoor een specifieke vakbekwaamheid noodzakelijk was.

De Atheners uit die tijd vonden het dus belangrijk dat niet alleen de wetgeving in handen van gewone burgers was, maar ook de uitvoering ervan: burgers moesten beurtelings besturen en bestuurd worden. Ze wilden voorkomen dat er een bestuurlijke machtselite zou ontstaan.

Ambtenaren kregen tot 411 v. Chr. betaald voor hun diensten. Vanaf dat jaar kregen de meesten geen vergoeding meer, maar konden vaak op andere wijze financieel profiteren van hun functie. Zij werden door de Volksvergadering vooraf en achteraf beoordeeld en konden maximaal tweemaal één jaar (niet aansluitend) dienst doen:

Ook hebben de Atheners jarenlang het (pot)schervengericht (ostracisme) toegepast; een lid van de Volksvergadering schreef de naam van een bevelhebber die in zijn ogen te machtig dreigde te worden op een potscherf. Diegene die het meest werd genoemd moest voor 10 jaar de stad verlaten. Later raakte deze procedure in onbruik en ontstond de zogenoemde grafè paranomon, waarbij een door de Volksvergadering aangenomen wet door een Volksrechtbank kon worden teruggedraaid en de oorspronkelijke indiener van het wetsvoorstel zwaar beboet kon worden. Men ging er kennelijk van uit dat de Volksvergadering ‘onfeilbaar’ was en dat er kwaad opzet van de indiener in het spel was.

De Zwitserse Landsgemeinden

Het idee van een Volksvergadering werd op het eind van de 13e eeuw ook in Zwitserland op kantonnaal niveau, de Land(e)sgemeinde ingevoerd. Deze provinciale openluchtvergaderingen werden jaarlijks onder de manlijke verkiesbare burgers gehouden. Er bestond een opkomstplicht en er werd door middel van hand opsteken over wetsvoorstellen gestemd. De aanwezigheidsaantallen liepen uiteen van 1000 man in de kleinste kantons tot 10.000 in de grootste. In twee kantons (en Glarus) en in 85% van de gemeenten functioneren deze instellingen nog steeds. Op landsniveau kent Zwitserland echter een parlementair stelsel, dat aardig wat ruimte aan burgerinitiatieven en referenda laat.

Arjen Nijeboer bezocht in 2001 de Landsgemeinde van het (half)kanton Appenzell-Innerrhoden en schreef een ooggetuigenverslag:

Op de vergadering stonden totaal 13 wetten en besluiten op de agenda, waarvan één burgerinitiatief. [….] Gestemd wordt met handopsteken. Eerst steken de voorstanders de handen op, dan de tegenstanders. Doorgaans is dan zichtbaar wie de grootste groep is. Zo niet, wordt nogmaals gestemd. Als het verschil dan nog niet zichtbaar is, gaat men abmehren (nauwkeuriger inschatten van de voor- en tegenstemmers) en in het uiterste geval hoofdelijk tellen. Het laatste gebeurde dit in 1965. Bij slecht weer steekt men paraplu’s op. In het uiterste geval wijkt men uit naar de kerk in Appenzell. [….] Het was indrukwekkend om te zien hoe kalm en waardig deze mensen met elkaar hun soevereiniteit uitoefenden. Een veelzeggender symbool van democratie dan de Landsgemeinde is nauwelijks denkbaar. [Arjen Nijeboer, ‘De Zwitserse Volksvergaderingen’, 2004]

De Town Meeting in Nieuw Engeland

Sinds 1629 kennen de eerste kolonies aan de van wat later de Verenigde Staten genoemd zou worden oostkust (Massachusetts, New Hampshire, Vermont, Maine, Connecticut en Rhode Island) op gemeentelijk niveau de zogenaamde Town Meeting. Dit is net zoals in Zwitserland, een jaarlijks gehouden wetgevende Volksvergadering. Ook hier heeft deze vorm van directe beraadslaging en besluitvorming de tand des tijds doorstaan. De eerste steden in de Massachusetts Bay Colony werden geregeerd door een Folkmoot (Oud Engels voor volksbijeenkomst). Deze zou zich ontwikkeld hebben uit Duitse boerenvergaderingen of een voorloper in Engeland (het moederland van de vroege kolonisten). Het waren informele, onregelmatig gehouden bijeenkomsten van vrije mannen, leden van een formeel erkende kerk, waarin werd gediscussieerd en gestemd over zaken van algemeen belang. Aanvankelijk werd er wekelijks vergaderd, later werd dat maandelijks en uiteindelijk kwam men één maal per jaar op dezelfde dag bijeen. Ook hier heeft deze vorm van directe beraadslaging en besluitvorming de tand des tijds doorstaan.

Jane Mansbridge bezocht in 1970 de Town Meeting van een dorp in Vermont (Selby is de gefingeerde naam voor het dorp) en schreef een ooggetuigenverslag:

De zitting begon even na tienen met de simpele herverkiezing van Homer Allen als voorzitter [moderator] en Mildred Tyson als griffier [town clerk] voor de notulen. Beide vervulden deze functies al jaren. Het voorzitterschap, een betaalde functie, wisselt in Selby en andere kleine steden om de 5-10 jaar. De functie van griffier is nog stabieler. Mildred Tyson was een generatie lang griffier van Selby en daarvoor haar vader. In de meeste kleine steden blijft een persoon jaren griffier, omdat hij weinig betaald krijgt, vakdeskundigheid moet ontwikkelen en voor de bereikbaarheid in het dorp moet wonen [….] De notulen van de vorige zitting werden even snel goedgekeurd en men droeg de ambtenaren [selectmen] op een commissaris voor het onderhoud van de wegen [road commissionar] te benoemen. [Jane Mansbridge, Beyond Adversary Democracy, 1983/80]

De Wijkvergaderingen van Parijs

Op 13 april 1789 besluit het Ancien Regime Parijs in 60 districten op te delen voor de verkiezingen van de Staten Generaal op 21-22 april. De drie standen, moeten elk in een eigen vergadering per district (Assemblée Primaire), leden voor de Kiesraad van Parijs kiezen. Na de verkiezingen hebben de districtsvergaderingen geen officiële rol meer. De burgers van de 3e stand, vooral de geschoolde sans-culotten (geuzennaam voor handwerkslieden, kleine handelaren en winkeliers die geen kniebroek dragen zoals de adel) zijn echter in enkele districten niet meer uit de vergaderingen weg te slaan en zo vormt men de verkiezingsvergaderingen spontaan om tot algemene vergaderingen (assemblées generales), waarin niet alleen afgevaardigden gekozen worden, maar ook over maatschappelijke kwesties gediscussieerd wordt.

Men probeert nieuwe instituties tegen de verdrukking door het nieuwe parlement en de Jacobijnse revolutionaire regering uit te vinden die hun publieke aangelegenheden zelf kunnen regelen. Men stelt uitvoerende commissies in met gekozen en deels bezoldigde ambtenaren en kiest vertegenwoordigers in de Parijse Commune, de revolutionaire gemeenteraad. Men eist het recht op om zelf te bepalen hoe lang en hoe vaak te vergaderen.

De bestuurscommissie zit aan een tafel op een platform en draagt de rode kokarde; de sprekers betreden een iets hoger platform. Een houten balustrade die tot het middel reikt, verdeelt de ruimte in tweeën om een publieke tribune te scheppen, waarin een wand is geplaatst die vrouwen en mannen scheidt. Een zitting begint met het voorlezen van de notulen en de correspondentie (ingekomen stukken en uitgegane stukken). Vervolgens wordt een lijst met kandidaat-leden voorgelezen met het commentaar van de ballotagecommissie. Daarna volgen de diverse verslagen, bijvoorbeeld via krantenberichten of “patriottische teksten” die worden voorgelezen. Het is een ongeschreven wet dat een spreker niet geïnterrumpeerd mag worden, doch: ” ……. als een spreker afdwaalt of vermoeidheidsverschijnselen vertoont, mag men z’n ongenoegen tonen door op te staan; als zeven leden opstaan, moet de voorzitter het probleem aan de vergadering voorleggen” [uit het reglement van het Volksgenootschap uit de wijk République; vert. cit. uit Albert Soboul, The Sans-culottes, 1980, p. 202]

Op het hoogtepunt van de wijkradenbeweging de sansculotten wordt er in 1793 zelfs een “Jacobijnse” grondwet bij referendum aangenomen waarin wordt bepaald dat alle wijk- en dorpsvergaderingen in heel Frankrijk een nationaal wetsontwerp in meerderheid moeten aannemen, wil het tot wet verheven kunnen worden. Deze grondwet is echter nooit in werking getreden. In 1795 is de beweging (met de Jacobijnen) definitief van het revolutionaire toneel verdwenen als de restauratie van de revolutie inzet.

Referendum en Burgerinitiatief in Europa en Amerika

Zwitserland heeft het meest uitgebreide systeem en de langste traditie van referendum en burgerinitiatief in Europa. De eerste referenda werden reeds in de 15e eeuw in de kantons gehouden. Het eerste constitutionele referendum buiten Zwitserland vindt plaats in 1639 in Connecticut, gevolgd door die van Massachusetts in 1776 en New Hampshire in 1792. Vervolgens slaat de koorts weer over naar Europa en vindt in 1793 de al genoemde stemming over de “Jacobijnse grondwet” plaats; hierna volgen twee referenda in 1797 in de Bataafse Republiek (Nederland-België). In de tweede helft van de 19e eeuw raakt de ontwikkeling in Zwitserland in een stroomversnelling. In het begin van de 20e eeuw gebeurt dat in het westen van de Verenigde Staten (Californië, 1912). Na de tweede wereldoorlog volgen vele andere landen, (ook buiten Europa). De afgelopen 200 jaar werden er wereldwijd circa 1400 nationale referenda gehouden, waarvan ongeveer de helft in de afgelopen 20 jaar. In 2003 werden er in Amerikaanse gemeenschappen meer dan 1000 referenda en in Duitsland tussen 1957 en 2007 leidden 4587 initiatieven tot 2227 referenda.

De ‘grondleggers’ van de Europese Unie zagen niet zoveel in directe democratie. In Frankrijk vond men het echter wel belangrijk dat gewone burgers zich uitspraken over Europese integratie. In 1972 werden de Franse burgers door de regering in staat gesteld zich in een adviserend referendum over uitbreiding van de Unie met Denemarken, Noorwegen, Ierland en Groot Brittannië uit te spreken. In hetzelfde jaar konden de burgers van Ierland (grondwettelijk, bindend), Denemarken (grondwettelijk, bindend), Noorwegen (op initiatief van parlement) en Zwitserland (op initiatief van regering) zich ook uitspreken voor of tegen aansluiting bij de Unie. In 2005 zouden wederom Frankrijk (bindend), Spanje (consultatief), Luxemburg (consultatief) en Nederland (consultatief) zich in een referendum over een concept Europese “Grondwet” uitspreken.

De inwoners van de Europese Unie kunnen sinds 1 april 2012 bij de Europese Commissie een verzoek indienen om een wetsvoorstel te maken over een bepaald onderwerp. Voor zo’n Europees Burger Initiatief zijn wel een miljoen handtekeningen nodig en de indieners moeten uit ten minste een kwart van de lidstaten komen.

Het Burgerforum of Wetgevende Jury

In Canada (Brits Columbia, 2004; Ontario, 2006), Nederland (2006, geïnspireerd door het voorbeeld van Brits Columbia en IJsland (2009) is geëxperimenteerd met Wetgevende Burgerjury’s (Citizen’s Assembly). Het waren burgerfora samengesteld uit tussen de 100 en 200 vrijwilligers – in IJsland 950 – die ingeloot werden uit een grote representatieve groep. Zij hielden zich enkele weken, in IJsland enkele maanden, intensief bezig met een maatschappelijk thema en kwamen dan tot een collectief besluit dat voorgelegd werd in een referendum (Canada) of als advies naar het parlement ging (Nederland en IJsland).

Een staatscommissie in Nederland adviseerde in 2006 om te gaan experimenteren met burgerfora die een functie hebben in de beleidsvoorbereidende fase van het wetgevingsproces.

Deze vorm van directe democratie doet denken aan het Atheense systeem van de Nomotheten en heeft als voordeel boven het referendum dat de leden beter in het onderwerp thuis raken dan je van stemmers in een referendum mag verwachten.

Bronnen

Andreas Gross, ‘De Zwitserse directe democratie: ervaringen en inzichten uit Zwitserland ter aanmoediging van de directe democratie in de toekomst’ (http://www.athene.antenna.nl/ARCHIEF/NR06-Zwitserland/GROSS-ZwitserseDirecteDemocratie.html)

Arjen Nijeboer, ‘De Zwitserse Volksvergaderingen’ (http://www.athene.antenna.nl/ARCHIEF/NR06-Zwitserland/NIJEBOER-ZwitserseVolksvergaderingen.html)

Joop Sporken, ‘Een korte geschiedenis van het ontstaan van de Town Meeting in New England: een evolutionair proces?’ (http://www.athene.antenna.nl/ARCHIEF/NR12-TownMeeting/Sporken-KORTEGESCHIEDENIS.html)

Jos Verhulst & Arjen Nijeboer, Directe democratie: Feiten, argumenten en ervaringen

omtrent het referendum, 2007 (http://www.referendumplatform.nl/share/files/9_414936/Verhulst-Nijeboer-Directe-democratie.pdf)

Ronald de Vries, ‘Volksvergadering-democratie in klassiek Athene’ (http://www.athene.antenna.nl/ARCHIEF/NR01-Athene/01volks.html)

———————-, ‘De sans-culotten en hun wijkorganen in revolutionair Parijs

(http://www.athene.antenna.nl/ARCHIEF/NR03-Parijs/VRIES%-%Wijkvergederingen